ประวัติศาสตร์ของเอเปค

ออสเตรเลียคือประเทศที่เสนอให้จัดตั้งเอเปคขึ้น ปี 1989 หลาย ๆ ประเทศในเอเชียก็ไม่ค่อยเห็นด้วยกับ ออสเตรเลียเท่าไรนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาเลเซีย ซึ่งดร.มหาเธร์ก็เสนอกรอบความร่วมมืออีกอันหนึ่งขึ้นมา เรียกว่า East Asian Economic Caucus คือการรวมกลุ่มเฉพาะของประเทศในเอเชีย ซึ่งได้แก่อาเซียน จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ แต่ข้อเสนอดังกล่าวก็ถูกต่อต้านจากตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากสหรัฐอเมริกา ซึ่งอเมริกาลึก ๆ แล้วเขาไม่อยากจะให้เอเชียรวมกันเป็นเนื้อเดียวเพื่อที่จะมาท้าทายการครองความเป็นเจ้าของอเมริกาในโลกนี้ เพราะฉะนั้นในที่สุด ข้อเสนอของมาเลเซียก็ตกไป แล้วข้อเสนอของออสเตรเลียก็ถูกผลักดันและได้รับการสนับสนุนจากสหรัฐฯ ในที่สุด เอเปคก็เกิดขึ้นในปี 1989 ถึงแม้ว่าจะมีหลาย ๆ ประเทศในเอเชีย โดยเฉพาะประเทศในอาเซียน ยังมีความแคลงใจว่า เอเปคจะถูกครอบงำโดยมหาอำนาจหรือไม่ แล้วอาเซียนจะถูกเจือจางลงไปหรือไม่

เมื่อมาถึงปี 1993 ในสมัยของประธานาธิบดีคลินตัน อเมริกาได้กำหนดยุทธศาสตร์ใหม่ในภูมิภาค อเมริกาเห็นว่า เอเปคจะเป็นประโยชน์ต่อการที่อเมริกาจะใช้เป็นเครื่องมือในการที่จะเปิดเสรี แล้วก็ผลักดันประเด็นต่าง ๆ ที่อเมริกาจะได้ประโยชน์ในภูมิภาคนี้ เพราะฉะนั้น จะต้องเริ่มด้วยการยกระดับการประชุมเอเปคขึ้นมา จากการประชุมระดับรัฐมนตรีให้มาเป็นการประชุมในระดับสุดยอด คลินตันจึงเสนอเลยว่าจะจัดประชุมสุดยอดครั้งแรกขึ้นที่ Seattle ในปี 1993 ในตอนนั้น ดร.มหาเธร์ก็คัดค้าน ประท้วงไม่ยอมไปประชุม เพราะไม่เห็นด้วยกับการที่อเมริกามายกระดับการประชุมเอเปค ทั้ง ๆ ที่ตอนแรกก็ตกลงกันว่า เอเปคจะเป็นการประชุมที่ไม่เป็นทางการ พัฒนาอย่างค่อยเป็นค่อยไป มีความร่วมมือแบบหลวม ๆ

หลังจากนั้น เราเห็น pattern เห็นชัดเจนว่าอะไรเกิดขึ้นในเอเปค ในปี 1994 สหรัฐฯเสนอให้มีการจัดทำ วิสัยทัศน์ Bogor ในการประชุมที่อินโดนีเซีย วิสัยทัศน์ดังกล่าวคือการที่จะทำให้เอเปคเป็นเขตการค้าเสรีภายใน ปี 2010 อเมริกามองแล้วว่าตรงนี้อเมริกาคงจะได้ประโยชน์อย่างมาก หากทำให้เอเปคเป็น FTA ขึ้นมาได้

หลังจากนั้นในปี1995ที่โอซากาอเมริกาก็ผลักดันต่อให้มีการจัดทำแผนปฏิบัติการเอเปคขึ้นมาเพื่อที่จะทำให้เขตการค้าเสรีเป็นจริงขึ้นมาให้เร็วที่สุด

ในปี 1996 ในการประชุมที่มะนิลา อเมริกาผลักดันให้มีการจัดทำแผนปฏิบัติการรายประเทศที่เราเรียกว่า Individual Action Plan: IAP คือทุกประเทศจะต้องไปจัดทำแผนว่าตัวเองจะเปิดเสรีอย่างไร มากน้อยแค่ไหน

พอมาถึงปี 1997 ก่อนที่จะเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ อเมริกาก็ผลักดันต่อว่ามาถึงตรงนี้แล้ว ตอนนี้มาเปิดเสรีกันเลย แล้วเลือกออกมา 9 สาขาด้วยกัน 9 สาขานี้ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นสาขาที่อเมริกาจะได้ประโยชน์ทั้งสิ้น

แต่ก็พอดีในปี 1997 เกิดวิกฤติเศรษฐกิจพอดี วิกฤติเศรษฐกิจเป็นจุดพลิกผันครั้งสำคัญของพัฒนาการของ เอเปค วิกฤติเศรษฐกิจเหมือนเป็นนาฬิกาที่ปลุกให้ประเทศกำลังพัฒนาตื่นจากภวังค์ ตื่นจากความหลงไหลในกระแสโลกาภิวัตน์ ความหลงไหลในกระแสของการเปิดเสรีทางการเงินและการเปิดเสรีทางการค้า

หลังจากนั้นมา ตั้งแต่ปี 1997 เป็นต้นมา การที่อเมริกาจะใช้เอเปคเป็นเวทีเจรจาเพื่อเปิดเสรีทางการค้าก็สะดุดหยุดลง ตั้งแต่นั้นมา ประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาคก็ถอยห่างจากเอเปค โดยเฉพาะอย่างยิ่งถอยห่างจากการใช้เอเปคเป็นเวทีเจรจาเปิดเสรีทาง การค้า บทเรียนสำคัญของเอเปคคือการที่อเมริกาได้ครอบงำเอเปคมาอย่างต่อเนื่อง บทเรียนสำคัญของเอเปคคือเอเปคไม่สามารถที่จะเป็นกลไกในการแก้ไขวิกฤติเศรษฐกิจได้

ดังนั้นตั้งแต่ปี 1998 การประชุมสุดยอดที่กัวลาลัมเปอร์ ประชุมที่ Auckland ปี 1999 ประชุมสุดยอดที่บรูไน ปี 2000 เราแทบจะจำไม่ได้เลยว่า มีผลการประชุมอะไรบ้าง พอดีในปี 2001 เกิดเหตุการณ์ 11 กันยาฯ อเมริกาจึงผลักดันให้เอเปคร่วมมือกับอเมริกาในการต่อต้านการก่อการร้าย

ในการประชุมสุดยอดที่เซี่ยงไฮ้ในปี 2001 เรื่องการต่อต้านการก่อการร้ายจึงกลายเป็นเรื่องที่สำคัญของการประชุมในครั้งนั้น เช่นเดียวกับในการประชุมครั้งล่าสุดที่เม็กซิโกในปี 2002

เท่าที่ผมกล่าวมาทั้งหมดนี้ เราจะเห็นได้ว่าเอเปคนั้นถูกอภิมหาอำนาจอันดับ 1 ของโลกครอบงำมาโดยตลอด ตอนนี้มาถึงปี 2003 ที่ไทยเราจะเป็นเจ้าภาพ ผมจึงค่อนข้างจะหนักใจว่า เราจะผลักดันอะไรได้แค่ไหน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าประเด็นนั้นเป็นประเด็นที่อเมริกาเขาไม่เอา แล้วเราจะเข็นไปได้อย่างไร

ปัญหาของเอเปค

ถ้าเราจะถามว่าเอเปคคืออะไร คือกลุ่มของประเทศอะไร คำตอบคือเป็นกลุ่มของประเทศในเอเชียแปซิฟิก ทีนี้เอเชียแปซิฟิกนั้นมีความหมายอะไร มีอะไรที่เป็นจุดร่วมกันของเอเชียแปซิฟิก จุดร่วมกันอย่างเดียวคือเป็นประเทศที่ตั้งอยู่ริมมหาสมุทรแปซิฟิกด้วยกันเท่านั้นเอง แต่ว่าประวัติศาสตร์การมีส่วนร่วมกันมีน้อยมาก ผมอยากจะเปรียบเทียบสหภาพยุโรปที่รวมตัวกันได้ ที่มีความร่วมมือกันอย่างลึกซึ้งเพราะว่าเป็นยุโรปด้วยกัน ความเป็นยุโรปเป็น “identity” ที่สำคัญ การที่อาเซียนรวมกันได้เพราะว่าเราเป็นประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ด้วยกัน Asia Cooperation Dialogue (ACD) ก็ยังมี “identity” ที่ชัดเจนคือเราเป็นเอเชียด้วยกัน แต่ถ้าผมจะย้อนถามกลับไปว่า แล้วอะไรเป็น “identity” ของเอเปค มันไม่มี ไม่มีจุดร่วม ตรงนี้ที่เป็นปัญหาใหญ่จึงทำให้ความร่วมมือในกรอบนี้ค่อนข้างจะมีปัญหา แล้วก็พัฒนาไปได้ยาก

เพราะฉะนั้น ผมอยากจะมองว่า เอเปคจริง ๆ แล้วไม่ใช่ “regional cooperation” แต่เป็น “inter-regional cooperation” เป็นความร่วมมือระหว่างภูมิภาคคือระหว่างเอเชียตะวันออกกับทวีปอเมริกาและออสเตรเลียมากกว่า เพราะฉะนั้นจากการที่ขาด “identity” จึงนำไปสู่การขาดวัตถุประสงค์ร่วมกัน เพราะว่าเราไม่รู้ว่าจุดมุ่งหมายสูงสุดของเอเปค เราจะพัฒนาไปเป็นอะไร หรือจะบอกว่า ต่อไปเอเปคจะพัฒนาไปเป็นเขตการค้าเสรี แต่ในช่วงหลังวิกฤติเศรษฐกิจ เขตการค้าเสรี เอเปคคงเกิดยาก

ทีนี้ปัญหาอื่นคือ ปัญหาในแง่โครงสร้าง คือสำนักงานเลขาธิการของเอเปคนั้นมีบทบาทน้อยมาก แล้วเราก็ไม่มี Track 3 ไม่มีส่วนร่วมที่เป็นรูปธรรมของภาคประชาชนในกลไกความร่วมมือของเอเปค การประชุมเอเปคจึงกลายเป็นการประชุมทางการทูตที่มีผลกระทบต่อชีวิตประจำวันของประชาชนน้อยมาก ผมเกรงว่าเอเปคจะกลายเป็นคล้าย ๆ กับการประชุม G-8 คือไม่มีอะไร มีแต่ถ่ายรูปร่วมกันเป็นที่ระลึก ที่เราเรียกว่า “photo opportunity”

ประเด็นสุดท้ายที่ผมอยากจะกล่าวถึงปัญหาของเอเปคคือ เอเปคกำลังถูกแข่ง เพราะกำลังมีการเกิดขึ้นของการรวมกลุ่มของประเทศในเอเชีย ที่เราเรียกว่าอาเซียน+3 คือระหว่างอาเซียน จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และการประชุม ACD ซึ่งหลังจากที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ประเทศในเอเชียก็รู้สึกว่าถึงเวลาแล้วที่เอเชียจะต้องมาร่วมมือกัน จะต้องทำอะไรที่เป็นเอเชียเพื่อเอเชีย เพราะฉะนั้นเอเปคจึงกลายเป็นเวทีที่อาจจะใหญ่เกินไป

การประชุมเอเปค 2003 ที่ประเทศไทย

สำหรับในการประชุมเอเปคที่ประเทศไทยในปี 2003 นี้ เราคงจะต้องยอมรับสภาพความเป็นจริงว่า ความสำคัญของเอเปคลดน้อยลง ความเป็นจริงที่ว่าอเมริกายังคงครอบงำเอเปคอยู่ เพราะฉะนั้น ด้วยบริบทเช่นนี้ เราจะทำอย่างไรที่จะใช้ประโยชน์จากเอเปคให้ได้มากที่สุด

ถึงแม้ว่าเอเปคจะมีความสำคัญลดลงก็ตาม ประโยชน์โดยตรงคงจะมีอยู่บ้าง คือทางด้านการค้าและทางด้านความช่วยเหลือ แต่ผมคิดว่าประโยชน์ทางอ้อมเราคงจะได้เช่นเดียวกัน หรือผลพลอยได้ที่เราจัดการประชุมครั้งนี้ คือการสร้างภาพของประเทศไทยให้เป็นที่ประจักษ์ต่อสายตาประชาคมโลกว่าไทยเรายังมีศักยภาพ เป็นการสร้างภาพของผู้นำประเทศ เป็นโอกาสในการแสดงศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องอุตสาหกรรม เรื่องการท่องเที่ยว เรื่องสินค้าของไทย

ตอนนี้มาถึงข้อเสนอของไทยในการประชุมครั้งนี้ เรื่องหลัก ๆ ก็มีเรื่อง Asia Bond ซึ่งคงมีความยากลำบากในการที่จะทำให้อเมริกานั้นสนับสนุน ส่วนเรื่องอื่น ๆ เรื่องความมั่นคงมนุษย์ เรื่อง SME อาจจะมีความคืบหน้าไปได้บ้าง เป็นเรื่องที่คงจะได้ประโยชน์อยู่บ้าง ส่วนเรื่องที่เราจะผลักดันให้เอเปคกำหนดจุดยืนร่วมกันใน WTO ผมว่าคงยาก เพราะว่าผลประโยชน์ของประเทศสมาชิกเอเปคนั้นหลากหลายมาก การที่มีท่าทีร่วมกันจึงลำบาก

ผมอยากจะเสนอว่า นอกจากประเด็นเหล่านี้แล้ว ไทยควรจะเสนอหรือทำอะไรเพิ่มเติมไปกว่านี้ ผมคิดว่าเราคงต้องยอมรับความเป็นจริงว่าเอเปคมีข้อจำกัดอยู่มาก ในเรื่องของการเจรจาเปิดเสรีการค้าคงจะลำบาก เพราะฉะนั้นสิ่งที่เราอาจจะทำได้คือ เรื่องการอำนวยความสะดวกทางการค้าหรือ “trade facilitation”

ผมคิดว่า อเมริกายังคงเป็นลูกพี่ใหญ่ในเอเปค เพราะฉะนั้นถ้าเราจะทำอะไรก็ตามที่จะมีผลเป็นรูปธรรม เราจะต้องทำร่วมกับสหรัฐฯ ผลักดันประเด็นที่เราจะมีผลประโยชน์ร่วมกับสหรัฐฯ อย่างเช่น เรื่องการต่อต้านการก่อการร้าย นอกจากนี้ ผมอยากจะเสนอว่า ในการประชุมเอเปคครั้งนี้ เราน่าจะผลักดันในเรื่องของความร่วมมือการต่อต้านการแพร่ขยายของอาวุธร้ายแรง เราอาจจะผลักดันให้มีข้อตกลงในเรื่องของความร่วมมือในกรอบของเอเปคในเรื่องการป้องกันอาวุธร้ายแรงซึ่งเป็นอันตรายต่อประชาคมโลกโดยรวม

อีกเรื่องที่ผมคิดว่าน่าจะเป็นประโยชน์คือ เรื่องของความร่วมมือทางเศรษฐกิจที่เราเรียกในภาษาเอเปคว่า “Ecotech” ปัญหาขณะนี้คือไม่มีเงินที่จะมาสนับสนุนโครงการเหล่านี้ แล้วโครงการก็กระจัดกระจาย ไม่มีการจัดลำดับความสำคัญ ไม่มีการประสานงาน มีความซ้ำซ้อนระหว่างโครงการต่างๆ สิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งที่เราสามารถที่จะพัฒนาปรับปรุงให้ดีขึ้นได้ โดยมีการปฏิรูปกลไกความร่วมมือให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น จัดลำดับความสำคัญของโครงการความร่วมมือ เพิ่มการประสานงาน และพยายามเพิ่มเงินทุน สุดท้ายคือข้อเสนอด้านโครงสร้าง สถาบัน ผมคิดว่า ถ้าเราอยากจะให้เอเปคมีบทบาท มีประสิทธิภาพมากขึ้น เราคงจะต้องเพิ่มบทบาทสำนักเลขาธิการเอเปค เราคงจะต้องเพิ่มบทบาทของภาคประชาชน เราคงจะต้องเพิ่มบทบาทของสถาบันภาควิชาการ และสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับเอเปคให้แก่สังคมโดยรวม

-----------------------------------------------

* ปรับปรุงจาก ประภัสสร์ เทพชาตรี “ไทยกับการประชุมเอเปค 2003” มติชนรายวัน 13 กันยายน 2546 หน้า 14

* ข้อคิดเห็นในข่าวสารนิเทศฉบับนี้เป็นทัศนะส่วนตัว มิใช่ทัศนะของศูนย์ศึกษานโยบายระหว่างประเทศ